900320
RAMO SANITARIO N. 20
Circolare n. 1
Ai Dirigenti Centrali e Periferici
   e, per conoscenza
Ai Consiglieri di Amministrazione
Ai Presidenti dei Comitati regionali
Ai Presidenti dei Comitati provinciali
Legge 12 giugno 1984, n. 222. "Revisione dell' invalidita'
pensionabile". Profili medico - legali.
RAMO SANITARIO N. 20
Roma, 3 gennaio 1985                 Ai Dirigenti Centrali e Periferici
Circolare n. 1                          e, per conoscenza
                                     Ai Consiglieri di Amministrazione
                                     Ai Presidenti dei Comitati regionali
                                     Ai Presidenti dei Comitati provinciali
Oggetto: Legge 12 giugno 1984, n. 222. "Revisione dell' invalidita'
         pensionabile". Profili medico - legali.
     La  legge  12  giugno  1984, n. 222 (1), realizza la tutela previdenziale
dell' invalidita' mediante due prestazioni principali ed una  complementare  -
rispettivamente  l'  assegno ordinario di invalidita' (art. 1), la pensione di
inabilita'  (art.  2)  e  l'assegno  mensile  per   assistenza   personale   e
continuativa  (art.  5)  - regolando ex novo l' intera materia della validita'
pensionabile dove, antecedentemente, si prevedeva unicamente  la  pensione  di
invalidita'.
     Restano comunque fermi i principi informatori della tutela  previdenziale
secondo  i  quali  l'  intervento  protettivo dell' assicurazione obbligatoria
contro l' invalidita'  non  e'  finalizzato  ad  indennizzare  un  danno  all'
integrita'  fisica  dell'  assicurato,  ne' a riparare alla pura perdita della
retribuzione normalmente percepita, bensi' a sostituire  un  guadagno  che  il
lavoratore,  a  causa  dell' alterato stato di salute, non e' piu' in grado di
conseguire con le sue forze. Ne deriva che l' invalidita'  che  qui  interessa
non   e'  definibile  come  la  conseguenza  esclusiva  di  menomazioni  dell'
integrita' e psico fisica ma e' piuttosto una invalidita' "convenzionale" che
si  concretizza,  quando  lo  scadimento del potenziale produttivo individuale
raggiunge un determinato grado.
     Per  la  valutazione  di questa situazione sono state ritenute confacenti
differenti formule legislative definitorie del rischio - invalidita' che  sono
state   oggetto,   in   epoche   diverse,   di   significative   modificazioni
interpretabili come tentativi di perfezionamento dettati, di volta  in  volta,
dai risultati dell' impatto con la realta' applicativa e dall' approfondimento
della esegesi dottrinaria e giurisprudenziale.
     Antecedentemente  alla emanazione della legge n. 222/1984 l' orientamento
divenuto prevalente era ispirato ad una concezione  bio  -  sociologica  molto
avanzata  che vede l' individuo nella sua interezza, sul piano psico - fisico,
attitudinale  ed  applicativo,  per  cui  in  sede  di  valutazione  ai   fini
pensionistici  assumevano rilevanza, insieme alle menomazioni della integrita'
psico - somatica, anche elementi socio - economico - ambientali,  relativi  al
mercato di lavoro.
     La legge n. 222/1984 segue un indirizzo di politica legislativa, tendente
a  circoscrivere  la  tutela sociale previdenzialmente coperta a situazioni di
bisogno non presunte bensi' effettivamente esistenti.
     Questo nuovo indirizzo informa le nuove definizioni degli eventi tutelati
nelle quali, per quanto riguarda la  valutazione  del  fatto  costitutivo  del
diritto,  si  e' fatto ricorso a criteri di giudizio ritenuti piu' oggettivi e
che, sul piano applicativo, accentuano il ruolo valutativo e  decisionale  del
medico.
1) ASSEGNO ORDINARIO DI INVALIDITA' (ART. 1)
     Una corretta interpretazione dottrinaria alla definizione legislativa non
puo' prescindere dal considerare la motivaione di fondo che ha  costituito  la
premessa   della   revisione   legislativa   dell'   invalidita'  pensionabile
sintetizzabile nel proposito di normalizzare il fenomeno - invalidita' il  cui
eccessivo  incremento  -  registrato principalmente nell' ultimo decennio - e'
stato attribuito alla rilevante preponderanza che le  considerazioni  socio  -
economiche  hanno  assunto  nella  individuazione dei soggetti pensionabili. A
questo proposito nella  relazione  che  accompagna  il  disegno  di  legge  e'
testualmente  detto  "quello  che  era il disegno originario del legislatore -
individuare, dopo il giudizio dello stato psico - fisico  del  lavoratore,  le
possibilita'  nonostante la perdita di capacita' di lavoro, di una occupazione
remunerativa - ha infatti subito una inversione logica e si e'  via  via  data
preminenza   alle  concrete  possibilita'  occupazionali  con  sempre  ridotta
connessione con lo stato psico - fisico del lavoratore".
     Data  questa premessa diventa evidente l' obiettivo principale che con la
legge 222/1984 il legislatore si e' prefisso di conseguire:  la  eliminazione,
nella   valutazione   della  invalidita'  pensionabile,  della  incidenza  dei
coefficienti  extrabiologici  mantenendo,  per  il  rimanente,  essenzialmente
immutata la formulazione legislativa.
     E' estata ritenuta adeguata pertanto una nuova  definizione  del  rischio
tutelato con la quale l' invalidita' viene correlata alla compromissione della
"capacita'  di  lavoro"  del  richiedente  la  prestazione   eliminando   quel
riferimento  alla  "capacita' di guadagno" che figurava nella norma abrogata e
che implicava anche la considerazione  in  sede  di  valutazione,  di  fattori
estrinseci alla personalita' biologica del lavoratore.
     Si tratta di un ritorno  ad  una  concezione  dell'  invalidita'  il  cui
apprezzamento  scaturisce  dalla  valutazione  medica  degli  stati  somato  -
psichici  e  delle  capacita'  attitudinali  individuali  e  che  svincola  la
concessione  della  pensione  dalla influenza di fattori estrinseci ambientali
riguardanti l' andamento del mercato di lavoro.
     Tenendo presenti lo spirito informatore e le finalita' della nuova legge,
le  reali  motivazioni  della  revisione  legislativa   ed   il   significato,
consolidato in dottrina, delle espressioni che figurano nel testo legislativo,
si deve ritenere che il  concetto  di  "capacita'  di  lavoro  in  occupazioni
confacenti  alle  sue  attitudini"  ,  presupponga  tanto la validita' psico -
fisica  del  richiedente  l'  assegno  ordinario  di  invalidita',  quanto  la
preparazione  professionale raggiunta come anche l' attitudine ad impiegare le
qualita' personali in occupazioni remunerative: pertanto e'  definibile  quale
idoneita'  ad  utilizzare con profitto le energie lavorative indipendentemente
dalla influenza di fattori economico - sociali - ambientali.
     Richiamando    quanto    definitivamente    acquisito   in   dottrina   e
giurisprudenza, va precisato che il prescritto riferimento  alle  "occupazioni
confacenti  alle  sue attitudini" delinea una particolare forma di invalidita'
intermedia tra  quella  generica  e  quella  specifica,  ma  non  equidistante
giacche'  nel  singolo  caso  concreto  si avvicina piu' all' uno o all' altro
genere di invalidita' a seconda del grado  di  specializzazione  professionale
dell' assicurato.
     Cio' premesso, le "occupazioni confacenti alle sue attitudini" si possono
definire  come  tutte  quelle  occupazioni che l' assicurato ha esercitato, in
maniera non occasionale ma continuativa, nell' arco della sua vita  lavorativa
e le attivita' a questa analoghe.
     Occorre  precisare  che  l'  espressione  "occupazioni  affini",   spesso
ricorrente   in  dottrina  e  giurisprudenza,  non  deve  riguardare  soltanto
attivita' appartenenti ad una  stessa  categoria  lavorativa  ma  deve  essere
riferita   all'  impegno  fisico  ed  intellettuale  richiesti,  al  grado  di
apprendimento ed agli "organi" (in  senso  medico  -  legale)  interessati  ad
espletarle.  Sotto  questo  aspetto  potranno  risultare affini tra loro anche
mestieri molto differenti, mentre, di regola,  piu'  alto  e'  il  livello  di
specializzazione  e  minore  e'  la  possibilita'  di  individuare occupazioni
similari.
     Si  deve  osservare  che la definizione legislativa della invalidita', di
cui all' art. 1 della  legge  in  commento,  mantenendo  il  riferimento  alle
"occupazioni  confacenti  alle sue attitudini" che figurava nella formulazione
precedente, permette di superare le strettoie  della  valutazione  generica  e
consente  una  soddisfacente  "personalizzazione" della valutazione del danno.
Tale criterio valutativo costituisce una rilevante  differenza  nei  confronti
della  legge  assicurativa  contro  gli  infortuni ove l' attitudine al lavoro
viene riferita  pressoche'  unanimamente  -  sia  pure  con  alcune  eccezioni
giurisprudenziali - al concetto di capacita' lavorativa generica, identificata
con quella di un lavoratore manuale medio dell' industria e dell' agricoltura,
senza tener conto di qualifiche ne' di specializzazione.
2. PENSIONE DI INABILITA' (ART.2)
     L' art. 2 istituzionalizza un secondo grado di invalidita' per i casi nei
quali, a causa di infermita' o difetto fisico  o  mentale,  si  determini  una
assoluta   e   permanente   impossibilita'  di  svolgere  qualsiasi  attivita'
lavorativa.
     L'   intendimento   inequivocabile   del   legislatore  di  porre  questa
prestazione al riparo da ogni  tentazione  di  occupazione  emerge  con  tutta
evidenza  dalla  differente definizione dello stato di inabilita' adottata dal
legislatore rispetto  ad  altre  gia'  sperimentate  ai  fini  di  particolari
prestazioni  previdenziali (art. 39 del DPR 26 aprile 1957, n. 818) laddove l'
inabilita'  veniva  riferita  alla  assoluta  e  permanente  impossibilita'  a
dedicarsi a proficuo lavoro.
     La  differenza  concettuale  che  risulta  dal  confronto  e'  certamente
significativa.  Infatti,  la  qualificazione  dell' attivita'  lavorativa come
"proficua", contenuta nella predecente normativa, ha permesso  interpretazioni
-  confermate  da  pronunce della Suprema  Corte - secondo le quali per essere
riconosciuto inabile ad un lavoro proficuo non era necessario che il  soggetto
fosse  inabile  a qualsiasi attivita' lavorativa ma bastava che non si potesse
dedicare ad un lavoro idoneo a poter soddisfare le sue  primarie  esigenze  di
vita  senza  usura  delle  residue  energie e che ai fini di tale accertamento
occorreva  anche  considerare  le  circostanze  ambientali   dell'   attivita'
lavorativa.
     E' del  tutto  evidente  che  la  nuova  normativa,  con  l'  assoluto  e
preclusivo  riferimento  all' impossibilita' di svolgere "qualsiasi" attivita'
lavorativa,   contrasta    apertamente    con    la    linea    interpretativa
giurisprudenziale  derivata  dal  precedente  riferimento  al lavoro proficuo.
Sarebbe peraltro aberrante una interpretazione, cosi' letterale della norma da
circoscrivere il riconoscimento dello stato di inabilita' ai soli casi (invero
rari) nei quali la compromissione delle condizini biologiche coincide con  una
condizione di totale inettitudine.
     L' art. 2 della legge n. 222/1984, per il conseguimento del diritto  alla
pensione  di  inabilita'  ,  richiede  invece  l' esistenza di una menomazione
somato - psichica, di durata  non  prevedibile  nel  tempo,  determinante  una
assoluta   incapacita'   a   disimpegnare   qualsivoglia   generica  attivita'
produttiva, cioe' utilizzabile ai fini remunerativi,  fermo  restando  che  il
soggetto  puo'  conservare  una  residua efficienza purche' in misura talmente
esigua da non poter essere utilmente  applicata  in  attivita'  lavorative  di
natura  subordinata  o  autonoma,  a  nulla  rilevando  che  si  tratti di una
occupazione non confacente o usurante.
3) ASSEGNO MENSILE PER L'ASSISTENZA PERSONALE E CONTINUATIVA (ART. 5).
     La previsione di uno speciale assegno mensile in aggiunta  alla  pensione
di  inabilita'  riservato  ai  soggetti che si trovano nell' impossibilita' di
deambulare senza l' aiuto permanente di un accompagnatore o che,  non  essendo
in  grado  ci  compiere  gli  atti  quotidiani  della vita, abbisognano di una
assistenza continua conferma - come del resto la previsione di  una  possibile
revoca   (art.   9)  per  eventuale  miglioramento  -  che  la  condizione  di
"inabilita'"  non  coincide   con   una   totale   e   certamente   definitiva
compromissione della validita' psico - fisica.
     Rispetto all'  analoga  prestazione  prevista  dalla  legge  infortuni  -
accogliendo  quanto  sostenuto  dalla prevalente dottrina medico - legale - la
concessione dell' assegno  non  e'  vincolata  alla  presenza  di  menomazioni
rigidamente   tabellate.   Sono   stati   evidentemente  tenuti  presenti  dal
legislatore i rischi e le insufficienze di una elencazione di menomazioni che,
anche   se   ampliata   rispetto   a  quella  considerata  nella  legislazione
infortunistica (art. 74 del T.U. 30 giugno 1965 n.  1123),  sarebbe  risultata
comunque lacunosa e oggetto di critiche sul piano della interpretazione.
     La formulazione legislativa di cui  all'  art.  5  di  fatto  estende  il
diritto  all'  assegno  a  tutti i soggetti, pensionati per inabilita' , per i
quali sia veramente indispensabile  l'  aiuto  di  accompagnatore  oppure  un'
assistenza  continuativa.  I due requisiti sono indipendenti (ciascuno di essi
puo' sostenere il diritto all' erogazione dell' assegno) prevedendo condizioni
di  gravissimo  pregiudizio della vita vegetativa e dell' attivita' della vita
di relazioni che dovrebbero risultare palesi e di immediata evidenza.
     La lista delle menomazioni contemplate dalla legge infortunistica rimane,
comunque, un utile riferimento in sede applicativa della norma -  che  rientra
nella  valutazione  medico  -  legale dell' inabilita' - per l' individuazione
delle alterazioni somato - psichiche che possono dare luogo  alla  concessione
dell' assegno - quali, a titolo esemplificativo, le gravi riduzioni del virus,
le perdite anatomiche e funzionali di due o piu' arti o di importanti segmenti
di  essi,  le  gravi  alterazioni  psichiche  desocializzanti, le malattie che
rendono necessaria la continua, o quasi, degenza a letto - fermo restando  che
si  tratti  di  valutazioni  che  devono  essere  effettuate  caso per caso in
relazione alla reale  sussitenza  dei  requisiti  richiesti  dalla  legge  che
possono  essere  diversi  da  assicurato ad assicurato anche in presenza dello
stesso tipo di menomazioni.
                                * * *
     A conclusione di questa sintetica rassegna degli aspetti piu' innovativi,
di ordine medico - legale, introdotti dalla legge n. 222/1984 sembra opportuna
qualche breve considerazione su pochi altri punti che presentano  elementi  di
particolare interesse sotto il profilo delle valutazioni sanitarie.
       A) Una prima questione riguarda la "nozioni  di  permanenza"  la  quale
interessa   non  soltanto  il  riconoscimento  del  diritto  all'  assegno  di
invalidita' ed alla pensione di inabilita' ma anche la possibilita' della loro
revoca.
     Considerevoli   cotributi   dottrinali    e    giurisprudenziali    hanno
definitivamente  chiarito il significato del termine "permanenza" e, pertanto,
e' sufficiente  ricordare  che  "permanente"  non  significa  immutabile,  ne'
sicuramente insanabile ma piu' realisticamente e' riferibile ad una situazione
biologica non transitoria, durevole a tempo indeterminato, senza previsione di
guarigione o di miglioramento a breve scadenza.
     Non sembra doversi ritenere che la legge n. 222/1984 limitando la  durata
dell'  assegno  ordinario di invalidita' al triennio, induca a rivedere questi
criteri soprattutto per quanto concerce il  requisito  della  indeterminatezza
circa  la durata dei processi morbosi invalidanti. La scadenza triennale dell'
assegno, infatti, costituisce una misura cautelativa finalizzata  a  contenere
l'  erogazione  di  questa  prestazione  piuttosto  che una sorta di copertura
previdenziale di quella "lunga malattia" auspicata da piu' parti  in  sede  di
riforma e gia' realizzata in alcune legislazioni straniere.
     Resta pertanto valido il concetto che  una  infermita'  della  quale  sia
possibile  prevedere  con  ragionevole sicurezza - nei limiti delle conoscenze
mediche - la guarigione ovvero un rilevante miglioramento entro un periodo  di
tempo   relativamente   breve  e  comunque  non  indefinito  debba  giudicarsi
"emendabile" e dunque priva del carattere di permanenza e quindi non rilevante
ai fini del giudizio di invalidita'.
     E' evidente che, avendo abrogato la legge  n.  222  il  riferimanto  alla
capacita'   di   guadagno,   il   giudizio   di   permanenza  deve  riguardare
esclusivamente la menomazione  psico  -  somatica.  E  questo  costituisce  un
aspetto  decisamente  positivo  tanto  e' vero che, gia' prima della revisione
legislativa, il criterio di valutazione ancorato alla situazione biologica era
ritenuto   il  piu'  sicuro  ed  oggettivo,  considerata  la  mutevolezza,  l'
aleatorieta' , la fluttuazione delle condizioni socio - economiche.
       B) Per quanto riguarda il c.d. "rischio precostituito" , l'art. 1, 2
comma, risolve legislativamente il problema sul quale si era gia' pronunciata
la Corte Costituzionale con sentenza n. 163/83: l' assegno compete anche a chi
abbia la capacita' di lavoro ridotta a meno di un terzo prima del sorgere  del
rapporto  assicurativo,  purche'  vi sia stato successivo aggravamento o siano
sopraggiunte nuove infermita'.
     E'  necessario,  cioe',  che  la capacita' lavorativa venga ulteriormente
ridotta per soli fattori biologici, senza stabilire la misura della riduzione,
sicche'  e'  sufficiente  anche un aggravamento di modesta entita' (Cass. Lav.
4853/84, 4854/84).
     Se  l'  aggravamento comporta la perdita di ogni capacita' lavorativa, l'
assicurato gia' invalido prima dell'  inizio  del  rapporto  assicurativo,  ha
ovviamente diritto alla pensione di inabilita' .
     Va notato che per la pensione di  inabilita'  la  legge  non  prevede  l'
ipotesi  della valutazione del c.d. "rischio precostituito" ; questo si spiega
agevolmente considerando che, pur essendo ipotizzabile un  aggravamento  delle
condizioni fisiche di chi e' gia' inabile, lo stato di inabilita' non consente
di per se' lo svolgimento di una qualsiasi attivita' lavorativa  e  quindi  la
costituzione di un valido rapporto assicurativo.
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(1) V. "Atti Ufficiali" 1984, pag. 1787.
                                            IL DIRETTORE GENERALE
                                                   FASSARI