Legge 388 del 23 dicembre 2000

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La legge 388/2000 (finanziaria 2001) ha reso meno gravoso il regime sanzionatorio rispetto alla previgente normativa (L. 662/96) per quanto concerne:

  • l'entità ed i criteri di commisurazione delle sanzioni civili;
  • l'abrogazione delle sanzioni amministrative;
  • la riformulazione dell'ipotesi di reato nel caso di omissione di registrazione o di  denuncie obbligatorie, o di presentazione di denunce non conformi al vero (ex lege 24 novembre 1981 n. 689).

La normativa prevede specifici tipi di inadempienze, in relazione alla gravità dei quali vengono applicate sanzioni diversificate, tenuto conto anche del comportamento del trasgressore.


EFFICACIA TEMPORALE DELLE SANZIONI CIVILI


Il regime sanzionatorio previsto dalla Legge 388/2000 si applica per i contributi in essere ed accertati dal 1 ottobre 2000.
Infatti, la legge in esame (art. 116, comma 18) stabilisce che "per i crediti in essere ed accertati al 30 settembre 2000 le sanzioni sono dovute nella misura e secondo le modalità fissate … dalla legge 662/1996. Il maggiore importo versato, pari alla differenza fra quanto dovuto …, e quanto calcolato …(in base alla L. 388/00), costituisce un credito contributivo nei confronti dell'ente previdenziale che potrà essere posto a conguaglio ratealmente nell'arco di un anno, tenendo conto delle scadenze temporali previste per il pagamento dei contributi e premi assicurativi correnti, secondo modalità operative fissate da ciascun ente previdenziale".


Per quanto  concerne la nozione di crediti in essere, si devono intendere quei contributi e/o sanzioni che alla data di cui sopra non sono stati ancora saldati.
Per quanto concerne la nozione di accertati debbono intendersi quelli denunciati e/o riconosciuti unilateralmente o accertati dagli uffici.


Ciò significa che:

  • Il pagamento di quanto dovuto, per contributi e/o sanzioni, se effettuato entro il 30 settembre 2000 (anche nei casi di dilazione), è definitivamente acquisito dall'Inps e non può essere invocata l'applicazione del nuovo regime sanzionatorio;
  • I contributi non pagati alla data del 30 settembre 2000, obbligano l'azienda al pagamento dei contributi e delle sanzioni in base al regime sanzionatorio previsto dalla Legge 662/96. Una volta saldato il debito, il maggiore importo versato fra quanto dovuto in base alla normativa previgente e quanto calcolato applicando la nuova normativa, costituisce un credito contributivo (bonus) nei confronti dell'Istituto.

Nel caso di cessazione dell'attività, l'azienda ha diritto:

  • alla richiesta di calcolo della differenza tra quanto dovuto secondo la normativa precedente e quanto dovuto in base al nuovo regime;
  • al versamento dell'importo più favorevole. In questo caso ove si tratti di crediti oggetto di cessione, la minor somma versata per effetto dell'applicazione del regime più favorevole sarà a carico dell'Inps.

REGIME ORDINARIO


La legge 388/00, così come nel precedente regime sanzionatorio (L. 662/96), ha previsto un trattamento più severo per i casi di evasione contributiva rispetto alla omissione contributiva, in considerazione della maggiore pericolosità sociale della condotta.


EVASIONE CONTRIBUTIVA


La fattispecie si verifica in caso di registrazioni o denunce obbligatorie omesse o non conformi al vero, cioè nel caso in cui il datore di lavoro, con l'intenzione specifica di non versare i contributi o premi, occulta rapporti di lavoro in essere ovvero le retribuzioni erogate (casi di infedeltà delle denuncie stesse).

Va subito chiarito che il termine “datore di lavoro” usato dal legislatore deve essere inteso in senso lato, ossia riferito a tutti quei soggetti obbligati al pagamento dei contributi e dei premi previdenziali.


Ad esempio:

  • per le aziende nel caso in cui il datore di lavoro occulta i rapporti di lavoro ovvero le retribuzioni, con l'intenzione specifica di non pagare i contributi o i premi (circ. 178/1997);
  • per gli artigiani ed i commercianti nel caso di omessa denuncia di inizio attività del titolare e/o dei collaboratori (circ. 225/1997);
  • per i datori di lavoro domestico in tutti i casi di omessa denuncia del rapporto di lavoro domestico (attraverso il modello LD09) e nei casi di denuncie non conformi al vero (con riferimento, ad esempio al numero di ore lavorate o alla retribuzione effettivamente corrisposta) (circ. 225/1997);
  • per i committenti di collaborazioni coordinate e continuative, contratti a progetto, lavoro autonomo occasionale, vendite porta a porta e per gli associanti in partecipazione, nei casi di omessa presentazione dei modelli GLA (fino al 31.12.2004) e successivamente di omessa trasmissione dei flussi E-MENS;
  • per i liberi professionisti l'omessa denuncia di iscrizione assume rilievo quando il versamento di quanto dovuto viene effettuato oltre i termini di legge, ovvero quelli stabiliti per il pagamento degli acconti e del saldo IRPEF (circ. 225/1997);
  • per i datori di lavoro del settore agricolo, nel caso di omessa presentazione di denunce di lavoro o di denunce non conformi al vero (circ. 225/1997);
  • per i coltivatori diretti, coloni e mezzadri, nonché per gli imprenditori agricoli professionali, nel caso di omessa denuncia di inizio attività o variazione della base imponibile (circ. 225/1997).

N.B.: in tutti i casi in cui, a seguito di istruttoria sulla domanda di iscrizione o a seguito di visita ispettiva, si accerti una diversa natura del rapporto di lavoro (ed esempio da co.co.co. a lavoro subordinato) non si configura l'ipotesi di evasione ma si applica il regime previsto per i casi di omissione contributiva (Circ. 74/2003)

 

LA SANZIONE
In caso di evasione (anche parziale) dei contributi o premi dovuti alle gestioni previdenziali il trasgressore è tenuto al pagamento di una sanzione civile, in ragione d’anno, pari al 30% dei contributi evasi. La sanzione civile non può essere superiore al 60 per cento dell'importo dei contributi o premi non corrisposti entro la scadenza di legge (art. 116, comma 8, lett. B).
Una volta raggiunto il tetto massimo della sanzione civile (60%), senza che si sia provveduto all’integrale pagamento del dovuto, sul solo debito contributivo maturano interessi di mora così come previsti dall’art. 30 del D.P.R. 602/1973 (sostituito dall’art. 14 del D.L 46/1999).

È stata, quindi, abolita la sanzione una tantum (cioè fissa e non i ragione d’anno) prevista dalla precedente normativa L. 662/96.

DENUNCIA SPONTANEA

 

L’articolo 116, comma 8, lettera “b” della legge 388/2000 stabilisce che: “Qualora la denuncia della situazione debitoria sia effettuata spontaneamente prima di contestazioni o richieste da parte degli enti impositori e comunque entro dodici mesi dal termine stabilito per il pagamento dei contributi o premi e sempreché il versamento dei contributi o premi sia effettuato entro trenta giorni dalla denuncia stessa, i soggetti sono tenuti al pagamento di una sanzione civile, in ragione d'anno, pari al tasso ufficiale di riferimento maggiorato di 5,5 punti”.

Tale favore era già previsto dal precedente regime sanzionatorio (L. 662/96), ma prevedeva come termine, per la denuncia spontanea, sei mesi.
Lo stesso comma stabilisce che: “la sanzione civile non può essere superiore al 40 per cento dell'importo dei contributi o premi, non corrisposti entro la scadenza di legge”.
Una volta raggiunto il tetto massimo della sanzione civile (40%), senza che si sia provveduto all’integrale pagamento del dovuto, sul solo debito contributivo (con esclusione delle sanzioni civili) maturano interessi di mora così come previsti dall’art. 30 del D.P.R. 602/1973, sostituito dall’art. 14 del D.L 46/1999 (art. 166, comma 9).

In caso di mancata osservanza del termine per il pagamento, si applica la sanzione ordinaria prevista per il caso di evasione contributiva.

Tenuto conto che la denuncia spontanea per alcune categorie di contribuenti non comporta l'immediata richiesta di pagamento del debito contributivo formatosi, si precisa che:

 

  • per gli artigiani ed i commercianti troverà applicazione la sanzione di cui sopra purché provvedano ad iscriversi entro dodici mesi dalla data stabilita per il primo pagamento e a corrispondere gli arretrati in quattro rate alle scadenze di legge indicate nella emissione;
  • per i contribuenti del settore agricolo autonomi troverà applicazione la sanzione di cui sopra purché provvedano ad iscriversi entro dodici mesi dalla data stabilita per il pagamento della prima rata e a corrispondere gli arretrati in quattro rate alle scadenze di legge indicate nella emissione;
  • per i datori di lavoro agricolo troverà applicazione la sanzione di cui sopra purché provvedano a presentare la denuncia trimestrale entro dodici mesi dalla data in cui il versamento doveva essere effettuato e corrispondere le somme dovute alla scadenza del primo trimestre utile;
  • per i datori di lavoro domestico troverà applicazione la sanzione di cui sopra purché provvedano a denunciare il rapporto domestico (mod. LD09) entro dodici mesi dal termine stabilito per il pagamento dei contributi e a corrispondere le somme dovute entro trenta giorni dalla denuncia stessa. 

REGIME SPECIALE


La legge 338/00 considera alcune fattispecie particolari nelle quali, in caso di omesso o ritardato pagamento dei contributi o premi, si applica una disciplina speciale, che prevede l'applicazione delle somme accessorie secondo criteri diversi da quelli stabiliti per la generalità dei contribuenti.
L'art. 116, comma 15, della Legge in oggetto ha disposto che: "Fermo restando l'integrale pagamento dei contributi e dei premi dovuti alle gestioni previdenziali e assistenziali, i consigli di amministrazione degli enti impositori, sulla base di apposite direttive emanate dal Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, di concerto con il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica fissano criteri e modalità per la riduzione delle sanzioni civili …  fino alla misura degli interessi legali, nei seguenti casi":

  1. Mancato o ritardato pagamento dei contributi o premi dovuto ad oggettive incertezze connesse a contrastanti ovvero sopravvenuti diversi orientamenti giurisprudenziali o amministrativi sulla ricorrenza dell'obbligo contributivo (comma 15, lettera a, prima parte);
    In tal caso occorre che l'incertezza non si sia realizzata su questioni anche controverse, ma sulle quali si sia formato un orientamento giurisprudenziale e/o amministrativo costante, ma piuttosto che vi siano delle decisioni giurisprudenziali difformi l'una dall'altra, sulle quali è intervenuta una decisione definitiva ad esempio della Corte di Cassazione (principio di nomofilachia), tale da rendere necessario un adeguamento della prassi amministrativa.
    La riduzione è ipotizzabile anche quando vengono emanate delle norme nuove, particolarmente complesse o quando la difficoltà di interpretazione sia obbiettivamente esistente o quando l'assicurato sia stato indotto in errore circa l'obbligo contributivo a causa di avvertenze e/o indicazioni fuorvianti degli uffici competenti.
    Evidentemente tale situazione deve essere debitamente documentata.
  2. Mancato o ritardato pagamento dei contributi o premi dovuto a fatto doloso del terzo (comma 15, lettera a, ultima parte);
    per ottenere il beneficio è necessaria la presentazione all'autorità giudiziaria della denuncia penale entro tre mesi dal giorno in cui se è venuti a conoscenza del fatto doloso, e che il procedimento promosso in base a detta denuncia si sia definito con la condanna del terzo o quantomeno che sia ancora pendente il giudizio.
  3. Mancato o ritardato pagamento dei contributi o premi dovuto a crisi, riorganizzazione, riconversioni o ristrutturazioni aziendali (comma 15, lettera b);
    la possibilità di ridurre le sanzioni civili può essere esercitata quando l'impresa, soggetta alla cassa integrazione guadagni, abbia ottenuto il riconoscimento del diritto alla cassa integrazione guadagni straordinaria, con provvedimento formale del Ministro del lavoro e delle Politiche Sociali.
     Per gli altri casi di crisi, riconversione o ristrutturazione aziendale che presentano particolare rilevanza sociale ed economica in relazione alla situazione occupazionale locale ed alla situazione produttiva del settore, la riduzione è subordinata all'esito dell'accertamento da parte del Servizio Ispezione del Lavoro dell'effettiva sussistenza di uno stato di crisi aziendale, dovuto a cause non imputabili alla conduzione dell'azienda, nonché di un processo di riorganizzazione, ristrutturazione o riconversione aziendale, per l'individuazione dei quali si richiamano i seguenti criteri:
    • per la riorganizzazione l'azienda è tenuta a presentare un programma di investimenti volti a fronteggiare inefficienze della struttura gestionale per squilibri tra apparato produttivo, commerciale e amministrativo;
    • il programma di investimenti dovrà essere predisposto anche in dipendenza della ridefinizione dell'assetto societario e del capitale sociale, nonché della ricomposizione dell'assetto dell'impresa e della sua articolazione produttiva;
    • il valore medio annuo degli investimenti previsti nel programma aziendale dovrà essere superiore, in misura significativa, al valore medio annuo degli investimenti operati nel biennio precedente l'avvio del programma stesso;
    • dovranno essere esplicitamente e dettagliatamente indicate le modalità di copertura finanziaria degli investimenti programmati;
    • per la riconversione o ristrutturazione aziendale, il programma presentato dall'impresa deve essere caratterizzato dalla preminenza, in termini percentuali di valore corrente, delle quote di investimenti per impianti fissi ed attrezzature direttamente impegnate nel processo produttivo, rispetto al complesso degli investimenti previsti nell'arco temporale di esecuzione del programma aziendale;
    • il valore medio annuo degli investimenti per immobilizzazioni immateriali e materiali previsti nel programma aziendale deve essere superiore, in misura significativa, al valore medio annuo della stessa tipologia di investimenti operati nel biennio precedente l'avvio del programma stesso;
    • debbono essere esplicitamente e dettagliatamente indicate le modalità di copertura finanziaria degli investimenti programmati.
  4. Ulteriore ipotesi è statuita dal combinato disposto dell'art. 116 comma 16 della citata Legge n° 388/2000 e dell'art. 1 comma 220  Legge 662/96, il quale prevede che: nei confronti delle aziende sottoposte a procedure concorsuali le sanzioni civili previste dal comma 8 dell'art. 116 in oggetto possono essere ridotte ad un tasso annuo non inferiore a quello degli interessi legali, a condizione che siano integralmente pagati i contributi e le spese e secondo criteri stabiliti dai Consigli di Amministrazione degli Enti.
    Le sanzioni si cristallizzano alla data in cui l'autorità giudiziaria ha dichiarato aperta la procedura concorsuale e durante il periodo di svolgimento della procedura stessa matureranno i soli interessi legali sui crediti privilegiati (ex art. 55 L.F.). Tale principio non trova applicazione nel caso di procedura di amministrazione controllata, per il quale continueranno a maturare le somme aggiuntive nella misura ordinaria;
  5. Enti non economici ed enti, fondazioni e associazioni non aventi fini di lucro, quando l'omissione o ritardato versamento dei contributi o dei premi è dovuto ad un ritardo (debitamente documentato) nella erogazione di contributi o finanziamenti pubblici previsti per legge o convenzione (art. 1, comma 221).
    La somma aggiuntiva, che in ogni caso non può essere inferiore agli interessi legali, è graduata secondo i seguenti criteri stabiliti dall'Istituto:
    nella misura pari agli interessi legali nei confronti di quegli enti i cui proventi finanziari consistono prevalentemente in finanziamenti dello stato e di altre pubbliche amministrazioni;
    nella misura degli interessi legali maggiorati del 50% nei confronti degli altri enti per i quali la condizione di prevalenza non ricorre.
    Per stabilire se un ente ha i propri proventi finanziari prevalentemente pubblici o meno, occorre che essi siano superiori ai due terzi delle entrate complessive.

 

CRITERI DI GRADUAZIONE DELLE SANZIONI

 

Qualora ricorra uno dei casi illustrati ai punti “a-b-c”, tenuto conto del comportamento aziendale pregresso, le sanzioni possono essere ridotte:

 

  • fino alla misura degli interessi legali, vigenti alla data di presentazione dell’istanza;
  • fino alla misura dei predetti interessi legali, vigenti alla data di presentazione dell’istanza, maggiorati del 50%.

Allo scopo di facilitare e omogeneizzare i criteri di giudizio, con la direttiva interministeriale del 19.04.2001 e con la successiva delibera del C.d.A. n° 1 dell’8.01.2002 sono stati individuati i seguenti specifici indicatori sui quali va valutato il debitore e quindi l’opportunità di definire positivamente la richiesta:

 

  • comportamento pregresso dell’azienda in relazione al rispetto degli obblighi contributivi;
  • correntezza dei versamenti contributivi;
  • situazione patrimoniale complessiva;
  • rilevanza delle cause che hanno determinato il mancato o ritardato pagamento dei contributi;
  • riflessi sul mantenimento dei livelli occupazionali, ovvero sulla ripresa dell’attività produttiva;
  • importo delle somme da recuperare;
  • incidenza della concessione del beneficio sul recupero del credito.

    In nessun caso, comunque, la riduzione delle sanzioni civili può essere applicata al di sotto degli interessi legali.

 

DECESSO DEL CONTRIBUENTE


In tema di contributi previdenziali, l'obbligo relativo al pagamento delle somme aggiuntive che il datore di lavoro deceduto è tenuto a versare in caso di ritardato o omesso pagamento, si trasferisce in capo agli eredi.
Dette sanzioni continuano a maturare, giorno per giorno, fino alla data di effettivo pagamento da parte degli eredi, non  trovando un limite temporale nella morte del debitore.


Infatti le somme aggiuntive sono una conseguenza automatica dell'inadempimento o del ritardo ed hanno la funzione di rafforzare l'obbligazione contributiva e di risarcire l'Inps del danno subito.
La funzione risarcitoria e non affittiva della sanzione in oggetto si configura come una sanzione civile e comporta come necessaria conseguenza la sua trasmissione agli eredi (circ. 165/2001).


NB: la presunzione del danno subito da parte dell'Istituto è assoluta (iuris et de iure), ossia non ammette la possibilità da parte del debitore o dei suoi eredi di provare il contrario. Nessun rilievo giuridico può essere attribuito alla volontà del debitore di non adempiere


Tali principi trovano conferma in diverse sentenze della Corte di Cassazione quali la n° 5088 del 10 maggio 1995, la n° 562 del 10 gennaio 2000.


ABROGAZIONE DELLE SANZIONI AMMINISTRATIVE


Ulteriore innovazione della Legge 338/2000 è costituita dalla abrogazione delle sanzioni amministrative precedentemente disciplinate dall'art. 37 della legge 689/1981.
Infatti l'art. 116, comma 12 della legge in esame ha disposto che: "Ferme restando le sanzioni penali, sono abolite tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nell'omissione totale o parziale del versamento di contributi o premio dalle quali comunque derivi l'omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi, ai sensi dell'articolo 35, commi secondo e terzo, della legge 24 novembre 1981, n. 689, nonché a violazioni di norme sul collocamento di carattere formale".
In ogni caso l'abolizione delle sanzioni amministrative non comporta il venire meno quegli obblighi giuridici (ad esempio la denuncia contributiva mensile relativa ai periodi paga scaduti) precedentemente sanzionati.
Tanto più che l'assolvimento di alcuni di tali obblighi assume rilevanza ai fini della qualificazione del comportamento come omissivo o evasivo, nonché per gli aspetti penali.
Per quanto attiene alla efficacia della norma, si precisa che il Ministero del lavoro e della previdenza Sociale ha chiarito che  l'abrogazione delle sanzioni amministrative entra in vigore dal 1° gennaio 2001, con riferimento agli adempimenti contributivi relativi alle retribuzioni corrisposte nel mese di dicembre 2000 (Circ. 110/2001).
Resta pertanto confermata la procedura sanzionatoria amministrativa per le violazioni antecedenti a tale periodo, per il quale la norma non può spiegare efficacia retroattiva (principio "tempus regit actum"). (Circ. 110/2001; Circ. 191/2002)


APPROFONDIMENTO GIURIDICO


FATTISPECIE PENALMENTE RILEVANTI


Il comma 19 della art. 116 della Legge 388/2000 ha sostituto l'art. 37 della legge 689/1981, riformulando l'ipotesi di reato  in senso meno rigido e penalizzante per il datore di lavoro.


L'articolo in esame dispone che: "Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il datore di lavoro che, al fine di non versare in tutto o in parte contributi e premi previsti dalle leggi sulla previdenza e assistenza obbligatorie, omette una o più registrazioni o denunce obbligatorie, ovvero esegue una o più denunce obbligatorie in tutto o in parte non conformi al vero, è punito con la reclusione fino a due anni quando dal fatto deriva l'omesso versamento di contributi e premi previsti dalle leggi sulla previdenza e assistenza obbligatorie per un importo mensile non inferiore al maggiore importo fra cinque milioni mensili e il cinquanta per cento dei contributi complessivamente dovuti".


Elementi costitutivi della fattispecie di reato sono, quindi:

  • che non deve trattarsi di una ipotesi di reato più grave (ad esempio associazione per delinquere, falso, truffa);
  • che il datore deve avere omesso una o più registrazioni o denunce obbligatorie, ovvero eseguito una o più denunce obbligatorie in tutto o in parte non conformi al vero;
  • che dalla condotta del datore di lavoro deve essere scaturita una omissione per un importo mensile superiore a cinque milioni, e comunque superiore al 50% dei contributi complessivamente dovuti nel mese di riferimento. I due requisiti sono da considerarsi cumulativi e non alternativi.

Per una migliore comprensione valga il seguente esempio: Se il datore di lavoro, compiendo omissioni o falsità di registrazioni, evade una somma mensile pari a 10 milioni su 30 milioni di contributi (risultanti dal saldo di 20 milioni più 10 milioni evasi ), che sarebbero stati dovuti nel mese, il comportamento dello stesso non assumerà rilevanza penale, atteso che l'evasione realizzata, pur superiore a 5 milioni, risulta però inferiore al 50% dei contributi complessivamente dovuti.
Per individuare l'importo da addebitare per ciascun mese contributivo, occorre computare eventuali somme riconosciute a credito in favore del datore di lavoro ed escludere le somme accessorie dovute a titolo di sanzioni.


Trattandosi di norma penale la disposizione ha efficacia retroattiva (principio del "favor rei") e pertanto si applica anche alle ipotesi di reato sorte antecedentemente alla data del 1 gennaio 2001.


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