Accertamenti di vigilanza

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PREMESSA


L'attività di vigilanza dell'Inps è diretta a controllare l'esatto versamento dei contributi in riferimento ad obblighi inderogabili di legge.
Già dal 1991 (circ. n. 21/1991) l'Inps ha regolamentato il processo funzionale dell'attività di vigilanza, abbandonando quelle iniziative fondate sulla casualità e sul contingente e valorizzando invece (per le individuazioni delle aree a rischio) l'importanza dei controlli incrociati.
Lo scopo è quello di intraprendere attività repressive efficaci che scoraggino comportamenti di evasione contributiva e favoriscano l'equilibrio finanziario del sistema previdenziale.
Ogni anno viene predisposto dall'Inps un piano operativo tendente alla lotta al lavoro nero e al controllo sistematico della correntezza (regolare versamento) e correttezza (nella fruizione dei benefici) contributiva da parte dei diversi soggetti tenuti al versamento dei contributi.
Tale piano presuppone un'attenta analisi del territorio sia per individuare le aree di intervento e la tipologia delle aziende a più alto rischio di evasione, sia per definire i settori merceologici da prendere in considerazione ai fini ispettivi.
Sono stati di recente introdotti alcuni elementi innovativi nella predisposizione di tale piano operativo, attinenti propriamente al processo di pianificazione, al fine di incrementare nel tempo l'efficacia dell'azione ispettiva svolta dall'Istituto.
Il nuovo processo di programmazione del Piano di vigilanza, che tiene conto dei più elevati coefficienti di risultato registrati negli anni precedenti, prevede una forte interazione con le Sedi regionali, che possono proporre specifiche ipotesi di azione ispettiva di propria competenza, sulla base delle peculiarità del territorio di riferimento.
Il programma così definito sarà poi articolato in linee operative per le Sedi provinciali con fissazione di tempi e modalità perché gli interventi siano rapportati al numero di ispettori disponibili.
Il conseguimento degli obiettivi di vigilanza programmati viene periodicamente monitorato al fine di garantirne la realizzazione.


 

 

PERIODI GIÀ OGGETTO DI PRECEDENTI ACCERTAMENTI


Nei casi in cui il verbale attesti la regolarità ovvero nel caso di regolarizzazione conseguente all'accertamento ispettivo eseguito, gli adempimenti amministrativi e contributivi relativi ai periodi di paga anteriori alla data dell'accertamento ispettivo stesso non possono essere oggetto di contestazioni in successive verifiche ispettive, salvo nel caso in cui si riscontrino comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro (cfr. paragrafo 2.1) o il successivo accertamento scaturisca da una denuncia del lavoratore.
Ciò vale anche per gli atti e documenti esaminati dagli ispettori e indicati nel verbale di accertamento, nonché per i verbali redatti dai funzionari del servizio ispettivo della D.P.L. (Direzione provinciale del lavoro).
Se invece l'azienda non procede alla regolarizzazione di quanto contestato nel verbale, non sussistono impedimenti ad ulteriori accertamenti, specie quelli resi necessari, in presenza di ricorsi amministrativi o giudiziari, per reperire ulteriori elementi probatori a sostegno delle tesi dell'Inps. (circ. n. 226/1996)

  • COMPORTAMENTI OMISSIVI O IRREGOLARI Nel corso di un accertamento, l'ispettore di vigilanza può trovare ostacolo nel comportamento del datore di lavoro che impedisce in qualche modo la definizione dell'accertamento stesso attraverso:
  1. Comportamenti omissivi
    Essendo le verifiche ispettive fondate sull'esame di atti e documenti aziendali, il comportamento omissivo si configura di solito nel rifiuto alla esibizione della documentazione richiesta.
    Il rifiuto dell'esibizione della documentazione o altre cause che ne impediscono la visura (smarrimento, documentazione non più rinvenibile ecc.) dovranno risultare dal verbale e, se possibile, da una dichiarazione scritta del datore di lavoro o del suo rappresentante.
    Qualora infatti tale documentazione fosse successivamente in qualche modo e da chiunque rinvenuta, si configurerebbe lo stesso effetto di un comportamento omissivo del datore di lavoro e quindi la possibilità di procedere ad un ulteriore accertamento.
  2. Comportamenti irregolari
    Si concretizza in mancate registrazioni di lavoratori nel Libro Unico del Lavoro, ovvero in registrazioni di retribuzioni inferiori a quelle effettivamente corrisposte, non rilevabili al momento dell'ispezione sulla base degli interrogatori effettuati e della documentazione resa disponibile.
    Tali situazioni possono venire alla luce anche dopo la chiusura del verbale, sia ovviamente per denunce presentate dai lavoratori, che per fatti interni ed esterni all'Istituto dei quali lo stesso e' venuto a conoscenza in momenti successivi.

 

IPOTESI DI REATO PER OMISSIONE O FALSITA' DI REGISTRAZIONE O DENUNCIA OBBLIGATORIA


Il comma 19 dell'articolo 116 della legge n.338/2000, che ha sostituito l'articolo 37 della legge 24 novembre 1981, n. 689, prevede che il datore di lavoro che, al fine di non versare in tutto o in parte contributi e premi previsti dalle leggi sulla previdenza e assistenza obbligatorie, omette una o più registrazioni o denunce obbligatorie, ovvero esegue una o più denunce obbligatorie in tutto o in parte non conformi al vero, è punito con la reclusione fino a due anni quando dal fatto deriva l'omesso versamento di contributi e premi previsti dalle leggi sulla previdenza ed assistenza obbligatorie per un importo mensile non inferiore al maggiore importo fra cinque milioni di lire (€2.582,28) mensili e il cinquanta per cento dei contributi complessivamente dovuti per lo stesso mese.


Tale limite deve riferirsi all'importo addebitato per ciascun mese contributivo, al netto delle somme eventualmente riconosciute a credito del datore di lavoro, nonché, ovviamente, delle somme accessorie dovute a titolo di sanzioni (circolare n.110 del 23.05.2001).
Esempio:
se il datore di lavoro, compiendo omissioni o falsità di registrazioni, evade una somma mensile pari a 10 mila euro su 30 mila euro di contributi mensili dovuti (risultanti dal saldo di 20 mila euro versati più 10 mila euro evasi), il comportamento non assumerà rilevanza penale, atteso che l'evasione realizzata, pur superiore a 2.582,28 euro, risulta però inferiore al 50% dei contributi complessivamente dovuti.

  • Obblighi per chi rileva l'irregolarità

    L'organo di vigilanza che ne viene a conoscenza, ha l'obbligo, ai sensi dell'articolo 331 del codice di procedura penale, di dare senza ritardo - vale a dire nel più breve tempo possibile, tenendo conto del tempo necessario per acquisire elementi per le prove - notizia del reato all'ufficio del pubblico ministero, corredando la denuncia di tutti gli elementi di prova riscontrati ed acquisiti.


  • Sospensione del procedimento penale (articolo 37, comma 2)
    Se l'evasione accertata è oggetto di ricorso amministrativo o giudiziario, il procedimento penale rimane sospeso dal momento dell'iscrizione della notizia di reato nel registro di cui all'articolo 335 del codice di procedura penale, fino al momento della decisione dell'organo amministrativo o giudiziario di primo grado.
  • Estinzione del reato (articolo 37, comma 3)
    Il reato si estingue con l'accoglimento del ricorso amministrativo o giudiziario di primo grado oppure con l'avvenuta regolarizzazione. Nel caso di pagamento mediante dilazione, la regolarizzazione si verifica quando la rateazione si è conclusa.
    Entro novanta giorni l'ente impositore è tenuto a dare comunicazione all'autorità giudiziaria dell'avvenuta regolarizzazione o dell'esito del ricorso amministrativo o giudiziario.


 

IPOTESI DI REATO PER OMESSO VERSAMENTO DELLE RITENUTE PREVIDENZIALI E ASSISTENZIALI O DELLE TRATTENUTE DI PENSIONE OPERATE SULLE RETRIBUZIONI DEI LAVORATORI.


La fattispecie di reato è prevista dal Decreto-legge 12.09.1983, n. 463, convertito, con modificazioni, dalla legge 11.11.1983, n. 638, e successive modificazioni e integrazioni. L’art. 2, comma 1, di detto decreto legge stabilisce che le ritenute previdenziali e assistenziali sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti, comprese quelle effettuate ai lavoratori pensionati ai sensi degli artt. 20, 21 e 22 della L. n. 153/1969, devono essere comunque versate e non possono essere portate a conguaglio con le somme anticipate, nelle forme e nei termini di legge, dal datore di lavoro ai lavoratori per conto delle gestioni previdenziali e assistenziali e regolarmente denunciate alle gestioni stesse, tranne nei casi in cui dalla denuncia contributiva risulti un saldo attivo a favore del datore di lavoro (Circolare n.121 del 20.04.1994).


E’ opportuno specificare inoltre che nel caso di presentazione di denuncia contributiva mensile parzialmente insoluta - atteso che il debito del datore di lavoro per contributi è pari alla differenza tra il saldo della denuncia mensile e l'importo effettivamente versato - dovrà essere promossa l'azione penale solamente quando l’importo versato risulti inferiore al complesso delle ritenute e trattenute a carico del lavoratore (messaggio n. 54143 del 16.2.1989).


L’ art. 2, comma 1-bis, del citato decreto legge prevede che in caso di omissione del versamento di ritenute previdenziali e assistenziali predette, operate in busta paga ai dipendenti, compresi i lavoratori pensionati, il datore di lavoro è punito con la reclusione fino a tre anni e una multa fino a lire due milioni (€ 1.032,00).


Mentre in passato era prevista una causa estintiva del reato nei casi in cui il datore di lavoro provvedeva al versamento delle ritenute operate entro il termine di sei mesi dalla scadenza dell'obbligo contributivo (ovvero non oltre l'apertura del dibattimento penale, se fissato prima dello scadere dell'anzidetto termine), il nuovo testo dell’art. 2, comma 1-bis, per effetto della modifica operata dall’art. 1 del decreto legislativo n. 211/1994, stabilisce che il datore di lavoro non è punibile qualora provveda entro il termine di tre mesi dalla data di contestazione o notifica dell'avvenuto accertamento della violazione a versare le somme omesse.


La denuncia di reato deve essere comunque presentata o trasmessa senza ritardo all'autorità giudiziaria competente anche dopo il versamento delle somme omesse - con allegata l'attestazione delle somme versate - ovvero decorso inutilmente il termine previsto dei tre mesi (art. 2, comma 1-ter).


Durante il predetto termine di tre mesi il corso della prescrizione rimane sospeso (art. 2, comma 1-quater).


E' da tener presente che l'inosservanza di tale obbligo di denuncia può configurare la fattispecie prevista dall'art. 361 c.p. che punisce il pubblico ufficiale che omette o ritarda di denunciare all'Autorità Giudiziaria un reato di cui ha avuto notizia nell'esercizio o a causa delle sue funzioni.


E' necessario individuare esattamente la persona fisica tenuta a rispondere dell'ipotesi di reato in questione avuto riguardo al momento in cui si è realizzato l'illecito penale dell'omesso versamento delle ritenute operate ai lavoratori.


Da ultimo, si rileva che con l’articolo 39 della L. n. 183/2010, il legislatore ha previsto che si configurino le ipotesi di cui ai commi 1-bis, 1-ter e 1-quater dell’articolo 2 del D. L. n. 463/1983, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 638/1983, anche per l’omesso versamento, nelle forme e nei termini di legge, delle ritenute previdenziali e assistenziali operate dal committente sui compensi dei lavoratori a progetto e dei titolari di collaborazioni coordinate e continuative iscritti alla gestione separata di cui all’articolo 2, comma 26, della L. n. 335/1995.


NORME APPLICATIVE VIOLAZIONI TRIBUTARIE

 

L'art. 36 del D.P.R. 29.09.1973, n. 600, come modificato dall'art.19, primo comma, lettera d) della legge 30.12.1991, n. 413, prevede per i funzionari pubblici incaricati istituzionalmente di svolgere attività ispettive o di vigilanza, l'obbligo di comunicare, direttamente ovvero secondo le modalità stabilite da leggi o norme regolamentari per l'inoltro della denuncia penale, i fatti di cui vengono a conoscenza a causa o nell'esercizio delle loro funzioni e che possono configurarsi come violazioni tributarie, al Comando della Guardia di Finanza competente in relazione al luogo di rilevazione degli stessi, fornendo l'eventuale documentazione necessaria a comprovarli.
La comunicazione deve essere fatta in stretta sequenza temporale alla redazione degli atti che concludono gli accertamenti e le verifiche nella loro globalità.
La circolare n. 121 del 06.05.1992 raggruppa i fatti da segnalare nelle due seguenti ipotesi:

  1. rilevazioni di redditi, di qualunque natura, non assoggettati alle contribuzioni delle varie gestioni previdenziali ed assistenziali affidati all'Istituto, in quanto, presumibilmente, non sono state denunciate nemmeno al Fisco.
    A titolo puramente esemplificativo si indicano le seguenti fattispecie:
    1. lavoratori non registrati sui libri di rito e non denunciati all'Istituto ai fini assicurativi e contributivi;
    2. lavoratori per i quali la ditta omette di denunciare, per qualsivoglia motivo, una parte della retribuzione a qualunque titolo corrisposta;
    3. lavoratori che usufruiscono di compensi in natura o fringe benefits non denunciati;
    4. lavoratori per i quali può verificarsi l'ipotesi di interposizione di mano d'opera, salvo che per i fatti rilevati sia stato interessato l'Ispettorato del lavoro per la conclusione dell'indagine;
    5. lavoratori che a seguito di vertenze sindacali o amministrative presso l'UPLMO, richiedano la sistemazione delle proprie posizioni assicurative.
  2. accertamento dell'esistenza del requisito della subordinazione nei rapporti già denunciati come prestazioni di lavoro autonomo nelle sue varie forme di espletamento (liberi professionisti, artigiani, commercianti, associazioni in partecipazione, collaborazioni coordinate e continuative, ecc.).

Si fa inoltre presente che l'obbligo della segnalazione interessa non solo l'attività ispettiva, ma anche quella più generale di vigilanza che viene esercitata dall'Istituto sulla documentazione acquisita agli atti, nell'esercizio delle sue attività istituzionali per verificarne la legittimità e la correttezza ai fini dei provvedimenti da adottare (come ad esempio, l'ipotesi di cui al punto 5, le regolarizzazioni spontanee, le omissioni rilevate in occasione di rilascio di certificazioni, etc).
Qualora i fatti riguardanti le violazioni contributive debbano formare oggetto di apposita denuncia all'Autorità' giudiziaria in quanto rilevanti anche dal punto di vista penale, la denuncia stessa dovrà essere trasmessa, in copia autentica, anche al Comando della Guardia di Finanza.


 

INTERVENTI IN MATERIA DI ENTRATE E DI CONTRASTO AL LAVORO NERO

  • Provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale ex art. 14 del D. Lgs. n. 81/2008

    Gli organi di vigilanza del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, in tutti i casi in cui riscontrino direttamente, ovvero a seguito di segnalazione da parte dell'Inps o dell'INAIL o altre Amministrazioni Pubbliche, l'impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, nonché, in caso di gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, individuate nell'Allegato I al D. Lgs. n. 81/2008, come modificato dal D. Lgs. n. 106/2009, possono adottare provvedimenti di sospensione in relazione alla parte dell'attività imprenditoriale interessata dalle violazioni medesime.
    La disposizione di cui sopra, finalizzata a far cessare il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori, evidenzia nel contempo profili di carattere sanzionatorio legati sia ad un impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria, sia a condotte che reiterano gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.
    In particolare, per quel che interessa più da vicino l'attività dell'Inps, in caso di riscontrato impiego di personale non risultante da documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro da parte del personale di vigilanza, quest'ultimo dovrà provvedere tempestivamente ad inoltrare alle DPL competenti segnalazione della riscontrata violazione, mediante la trasmissione di copia del verbale di primo accesso, corredato da tutti i presupposti indispensabili per l'adozione del provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale, ivi compresi il numero e le generalità dei lavoratori in nero e di quelli presenti sul luogo di lavoro al momento dell'accesso ispettivo.


  • Documento di riconoscimento per il personale occupato nei cantieri (art. 36 bis, commi 3, 4 e 5, D. L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito in L. n. 248/2006 e art. 18, comma 1 e 21, comma 1, del D.Lgs. n. 81/2008)

    Nell'ambito dei cantieri edili, a decorrere dal 1° ottobre 2006, i datori di lavoro devono munire il personale occupato di una apposita tessera di riconoscimento, corredata di fotografia, di qualsivoglia formato, contenente le generalità complete del lavoratore e la denominazione del datore di lavoro.
    Poiché la finalità della disposizione è volta alla immediata identificazione e riconoscibilità del personale operante nel cantiere, i lavoratori sono tenuti a portare indosso in chiara evidenza detta tessera; analogo obbligo grava anche in capo ai lavoratori autonomi (es. artigiani) che operano nel cantiere, i quali devono provvedere, a proprie spese, a munirsi della tessera di riconoscimento. 
    I datori di lavoro che occupano meno di dieci dipendenti possono assolvere all'obbligo di munire il personale di apposita tessera di riconoscimento mediante annotazione degli estremi del personale su apposito registro da tenersi sul posto di lavoro (registro preventivamente vidimato dalla Direzione Provinciale del Lavoro competente per territorio). Nel computo delle unità lavorative si tiene conto di tutti i lavoratori impiegati a prescindere dalla tipologia dei rapporti di lavoro instaurati, ivi compresi quelli autonomi.
    La violazione sia dell'obbligo di dotazione del personale occupato di apposita tessera di riconoscimento, da esporsi obbligatoriamente, sia dell'obbligo di annotazione nel registro giornaliero degli estremi identificativi dei lavoratori occupati giornalmente nel cantiere, nonché la mancata tenuta del registro stesso sul luogo di lavoro è punita con la sanzione amministrativa da € 100 ad € 500 per ciascun lavoratore occupato.
    Anche il lavoratore che non espone la tessera di riconoscimento, ancorché munito del documento, è punito con la sanzione amministrativa da € 50 ad € 300.
    Si rileva, inoltre, che l'obbligo di munire i lavoratori di apposita tessera di riconoscimento, corredata di fotografia e contenente le generalità degli stessi e l'indicazione del datore di lavoro, è stato previsto, a prescindere dalla tipologia di attività, con riferimento all'ipotesi di svolgimento di attività in regime di appalto e di subappalto, per tutti i datori di lavoro, privati e pubblici, ai sensi dell'art. 18, comma 1, lettera u) del D. Lgs. n. 81/2008, nonché per gli altri soggetti specificamente indicati dall'art. 21 del citato decreto, al comma 1, lettera c).
    Al riguardo, si precisa, altresì, che recentemente sono state introdotte delle novità a seguito dell'entrata in vigore della L. n. 136/2010, il cui art. 5 ha previsto che nella tessera di riconoscimento di cui all'art. 18, comma 1 lett. u) citato, dovrà essere precisata anche la data di assunzione e, in caso di subappalto, la relativa autorizzazione, mentre nella tessera di cui all'art. 21, comma 1 lett.c) di cui sopra, in caso di lavoratori autonomi, dovrà essere indicata anche la denominazione del committente.


  • Lavoratori in nero (art. 4 della L. 4 novembre 2010, n. 183 - c.d. Collegato lavoro; Circolare Inps n. 157 del 07.12.2010).
    Con la legge n. 183 del 2010 (c.d. Collegato Lavoro), il legislatore ha delineato il nuovo sistema sanzionatorio in materia di lavoro sommerso ridefinendo l’ambito applicativo, il novero dei soggetti titolari del potere di contestazione dell’illecito nonché le modalità procedurali di adozione del provvedimento e di irrogazione della sanzione.

    Ai sensi, infatti, dell’art. 4 della citata legge – che ha modificato l’art. 3 del D. L. n. 12/2002, convertito con modificazioni dalla L. n. 73/2002, e successive modificazioni -, il datore di lavoro privato, con la sola esclusione del datore di lavoro domestico, qualora impieghi lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, ferma restando l’applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, è punito con la “sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L'importo della sanzione è da euro 1.000 a euro 8.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorato di euro 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente occupato per un periodo lavorativo successivo. L'importo delle sanzioni civili connesse all'evasione dei contributi e dei premi riferiti a ciascun lavoratore irregolare di cui ai periodi precedenti è aumentato del 50 per cento”.

    Nella citata nuova formulazione di “lavoro sommerso”, presupposto per la sua individuazione è l’impiego di lavoratori in assenza di comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro ai sensi dell’art. 9-bis, comma 2 del D. L. n. 510/1996, come convertito dalla L. n. 608/1996 e da ultimo sostituito dall’art. 1, comma 1180, della L. n. 296/2006.

    Detto presupposto, a differenza del previgente ambito di applicazione (cfr. circolare Inps n. 111 del 13.10.2006), opera esclusivamente nei confronti dei lavoratori subordinati, con la sola esclusione dei lavoratori domestici.

    Pertanto, l’adozione del provvedimento sanzionatorio non sarà consentita in riferimento ai rapporti di lavoro genuinamente instaurati con lavoratori autonomi e parasubordinati per i quali non sia stata effettuata, laddove normativamente prevista, la comunicazione preventiva al Centro per l’impiego, ferma restando, in tali casi, la sanzionabilità della omessa comunicazione ai sensi dell’art. 19, comma 3, del D. Lgs. n. 276/2003.

    La novella legislativa ha previsto, come sopra indicato, una ipotesi “attenuata” di sanzione amministrativa (da € 1.000 a € 8.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di € 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare) che, a differenza di quella applicabile alla fattispecie di “lavoro nero” tout court (da € 1.500 a € 12.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di € 150 per ciascuna giornata di lavoro irregolare), sarà comminata nel caso in cui il datore di lavoro abbia già provveduto a regolarizzare il rapporto con decorrenza successiva all’effettiva instaurazione dello stesso (lavoratore “parzialmente in nero”).

    Per quanto riguarda, invece, le sanzioni civili, seguendo il dettato della nuova norma, le stesse, nei predetti casi di “lavoro nero”, continueranno ad essere calcolate nella misura del trenta per cento in ragione d’anno della contribuzione evasa fino ad un massimo del sessanta per cento (art.116 comma 8 lettera b) della legge 23.12.2000 n.388), ma il loro importo - così determinato - dovrà essere maggiorato del cinquanta per cento.

    Rimane fermo che sul debito contributivo, al raggiungimento del tetto del sessanta per cento, a sua volta eventualmente superabile dalla prevista maggiorazione del cinquanta per cento, sono dovuti interessi nella misura degli interessi di mora di cui all'articolo 30 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, come sostituito all'articolo 14 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46.

    La predetta maggiorazione delle sanzioni civili – secondo quanto previsto dalla circolare Inps n. 157 del 07.12.2010 - non si applica nel caso in cui il datore di lavoro occulti le retribuzioni erogate. In tale ipotesi, la misura delle sanzioni civili è quella stabilita testualmente dall’articolo 116, comma 8, lettera b), della legge n. 388 del 2000 (30% in ragione d’anno con un massimo del 60 per cento dell’ammontare dei contributi evasi).

    Si precisa inoltre che la maggiorazione in esame dovrà essere applicata esclusivamente per i contributi per i quali, al momento dell’accesso ispettivo, siano già scaduti i previsti termini di versamento.

    Le sanzioni sopra descritte non trovano applicazione qualora "dagli adempimenti di carattere contributivo precedentemente assolti, si evidenzi comunque la volontà di non occultare il rapporto, anche se trattasi di differente qualificazione” (art. 4, comma 4, della legge n. 183 del 2010 che ha sostituito il comma 4 dell’art. 3 del D. L. n. 12/2002, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 73/2002, e successive modificazioni).

    La portata applicativa della suddetta previsione, coerente con la nuova visione dell’attività di vigilanza incentrata su un’azione ispettiva diretta essenzialmente a sanzionare fenomeni di irregolarità sostanziale, fa sì che gli adempimenti di tipo “contributivo” individuabili ai fini dell’espletamento dell’effetto scriminante, possano essere riferiti esclusivamente ai documenti previdenziali (DM10, EMENS, UNIEMENS), che, in quanto aventi data certa e rilevanza esterna rispetto alla sfera giuridica del datore di lavoro, risultano i soli idonei a dimostrare la volontà di non occultare il rapporto di lavoro, poiché comprovanti l’assolvimento dei relativi obblighi di natura contributiva in un momento antecedente l’intervento ispettivo.

    Ulteriore elemento di novità introdotto dal c.d. Collegato lavoro in materia di vigilanza riguarda l’estensione agli ispettori dell’Inps - e non solo - del potere di contestazione/notificazione ex art. 14 della L. n. 689/1981 della sanzione sopra descritta.

    La competenza ad irrogare la cosiddetta “maxisanzione” decorre dalla data di entrata in vigore della legge 183/2010 (24 novembre 2010) ed è riferita anche agli illeciti commessi prima purché proseguiti oltre tale data.

    Gli ispettori Inps dovranno procedere a contestare/notificare la suddetta misura sanzionatoria e le altre sanzioni connesse al lavoro nero già rientranti nelle loro specifiche competenze, mediante il verbale unico di accertamento e notificazione introdotto dall’art. 33 della stessa Legge n. 183 del 2010, che ha sostituito interamente l’art. 13 del Decreto Legislativo n. 124/2004.

    Sempre nell’ottica di promuovere la regolarizzazione dei rapporti di lavoro finalizzata a ridurne il contenzioso, l’attuale formulazione della norma ha previsto, a differenza di quanto stabilito nel testo previgente, l’applicazione dell’istituto della diffida anche alla cosiddetta “maxisanzione” per lavoro nero.

    Pertanto, nel caso di riscontrate ipotesi di lavoro nero alle quali sia applicabile la maxisanzione, il personale ispettivo dell’Inps, in virtù dell’estensione dei poteri ispettivi operata dall’art. 33, comma 6, della L. n. 183/2010, provvederà a diffidare - ex art. 13 del D. Lgs. n. 124/2004 così novellato - il trasgressore e gli eventuali obbligati in solido alla regolarizzazione sotto il profilo contributivo, retributivo e lavoristico della posizione dei lavoratori coinvolti, entro 30 giorni dalla data di notificazione del verbale unico di accertamento, anche nelle ipotesi di un primo periodo di impiego in nero seguito da un periodo di regolare occupazione.

    In caso di ottemperanza alla diffida da parte dei soggetti destinatari del provvedimento, gli stessi saranno ammessi al pagamento - entro ulteriori 15 giorni - della maxisanzione nella misura minima edittale e nella misura di un quarto della maggiorazione giornaliera prevista in misura fissa.

    In caso di mancato pagamento delle predette somme, gli ispettori Inps, per le contestazioni direttamente effettuate, dovranno procedere a fare rapporto circostanziato ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 della L. n. 689/1981.


 

ATTIVITA' DI VIGILANZA DOPO IL DECRETO LEGISLATIVO N. 124/2004

(Circolare n. 132 del 20.09.2004: "Attività di vigilanza. Decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124. Indirizzi operativi.")


Ai sensi del D. Lgs. n. 124/2004, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali assume e coordina le iniziative di contrasto del lavoro sommerso e irregolare, di vigilanza in materia di rapporti di lavoro, di applicazione dei contratti collettivi e della disciplina previdenziale garantendo, su tutto il territorio nazionale, i livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali, anche attraverso:
la Direzione Generale, istituita ai sensi dell'art.2 del medesimo Decreto Legislativo, e la Commissione Centrale di coordinamento dell'attività di vigilanza.
La Direzione generale, secondo il dettato normativo, ha compiti di direzione e di coordinamento delle attività ispettive, al fine di assicurare l'esercizio unitario e l'uniformità di comportamento degli Organi di vigilanza del Ministero del Lavoro e degli Enti Previdenziali.
La Commissione Centrale di coordinamento - nominata con Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, presieduta dallo stesso Ministro o da un Sottosegretario delegato e composta dal Direttore della Direzione Generale, dai Direttori Generali degli Enti previdenziali, dal Comandante Generale della Guardia di Finanza, dal Comandante del Nucleo speciale entrate della Guardia di Finanza, dal Direttore Generale dell'Agenzia delle Entrate, dal Coordinatore Nazionale delle Aziende Sanitarie Locali, dal Presidente del Comitato Nazionale per l'emersione del lavoro non regolare di cui all'art.78, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n.448 e da rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori - opera quale sede permanente di elaborazione di orientamenti, linee e priorità dell'attività di vigilanza e può proporre indirizzi ed obiettivi strategici di vigilanza.
Alla stessa Commissione, ai sensi dell'art. 3, comma 4, del Decreto sopra citato, può essere attribuito il compito di definire le modalità di attuazione e di funzionamento della banca dati di cui all' art. 10 del medesimo Decreto e di definire le linee per la realizzazione del modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti in materia di lavoro, previdenza e assistenza obbligatoria ad uso degli organi di vigilanza.

  • Coordinamento a livello regionale
    Viene istituita, a livello regionale, la Commissione Regionale di coordinamento, costituita dal Direttore della Direzione Regionale del lavoro, che la presiede, dai Direttori Regionali dell'INPS e dell'INAIL, dal Comandante Regionale della Guardia di Finanza, dal Comandante regionale dell'Arma dei Carabinieri, dal Direttore Regionale dell'Agenzia delle Entrate, dal Coordinatore Regionale delle Aziende Sanitarie Locali, da rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori.
    E' prevista una partecipazione attiva da parte dell'Inps alle predette riunioni nelle quali i Dirigenti interessati prospetteranno gli indirizzi forniti dalla Direzione Generale dell'Inps in materia di attività ispettive per concordare, in tale sede, le rispettive attività in modo tale da evitare duplicazioni di indagini nei confronti della stessa azienda e ottimizzare l'utilizzo delle risorse.
  • Razionalizzazione e procedimentalizzazione dell'attività di vigilanza
    Nell’ottica della razionalizzazione degli interventi ispettivi di tutti gli organi di vigilanza sul territorio, il D. Lgs. n. 124/2004 ha previsto, all’art. 10, comma 1, la creazione di una banca dati telematica sulla quale far affluire tutte le informazioni circa i datori di lavoro ispezionati nonché altre informazioni e approfondimenti sulle dinamiche del mercato del lavoro, accessibili esclusivamente alle amministrazioni che effettuano attività di vigilanza, individuate dal Decreto medesimo.

    A tal fine, le Amministrazioni interessate, ivi compreso l’Inps, provvedono a comunicare telematicamente a ciascuna delle altre Amministrazioni le informazioni concernenti i datori di lavoro sottoposti ad ispezioni.

    L’art 10, al comma 5, statuisce, altresì, che i verbali di accertamento costituiscono fonte di prova in ordine agli elementi di fatto acquisiti e documentati e possono essere utilizzati per l'adozione di eventuali provvedimenti sanzionatori, amministrativi e civili, da parte di altre amministrazioni interessate.

    Se l'accertamento disposto è riferito solo ad alcune tipologie di irregolarità o a periodi di tempo limitati, la limitatezza del mandato va esplicitata nel verbale, come va esplicitata la riserva relativamente ad altre inadempienze al momento non rilevate.

    La completezza delle informazioni, ed eventuali riserve per ulteriori accertamenti, sono necessarie, anche per i verbali che pervengono all'Istituto da parte di altre Amministrazioni, e ciò al fine di evitare una duplicazione di interventi al solo scopo di acquisire elementi per la quantificazione degli addebiti.

    Sempre nell’ottica di una maggiore razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di lavoro, previdenza ed assistenza, è stata introdotta, di recente, con l’articolo 33 della Legge 4 novembre 2010, n. 183, una specifica disciplina in ordine alla procedimentalizzazione dell’attività ispettiva allo scopo di garantire la massima uniformità di comportamento da parte di tutti gli organi di vigilanza operanti in materia.

    Si rileva che l’articolo 33 della legge su citata è intervenuto a modificare l’articolo 13 del Decreto Legislativo 23 aprile 2004, n. 124, sostituendolo interamente e nel contempo ampliando il relativo ambito di previsione.

    Basti pensare, infatti, che il novellato articolo 13 è stato rubricato: “Accesso ispettivo, potere di diffida e verbalizzazione unica” a differenza del testo previgente riguardante il solo istituto della diffida.

    Il legislatore, pertanto, ha vincolato l’accertamento ispettivo - che può dar luogo alla diffida - al rispetto di un dettagliato iter procedurale.

    Nel primo comma dell’art. 13 del D. Lgs. n.124/2004, come sostituito dall’art. 33 della L. n. 183/2010, da un lato, è stato ribadito il potere spettante agli organi ispettivi di accedere presso i luoghi di lavoro nei modi e nei tempi consentiti dalla legge, dall’altro, è stato previsto – per la prima volta da una fonte di legge e non più da una norma interna all’amministrazione -, l’obbligo a carico degli stessi organi di redigere a conclusione del primo accesso in azienda un verbale e di rilasciarlo al datore di lavoro.

    Tale previsione risponde all’esigenza di fornire al soggetto ispezionato garanzie per l’eventuale esercizio del diritto di difesa.
    Infatti, è previsto un contenuto minimo del verbale di primo accesso costituito da:
    • a) l’identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e la descrizione delle modalità del loro impiego;
    • b) la specificazione delle attività compiute dal personale ispettivo;
    • c) le eventuali dichiarazioni rese dal datore di lavoro o da chi lo assiste, o dalla persona presente all’ispezione;
    • d) ogni richiesta, anche documentale, utile al proseguimento dell’istruttoria finalizzata all’accertamento degli illeciti.
    Si è voluto con ciò assicurare trasparenza dell’attività di accertamento e possibilità di contraddittorio nell’esercizio dell’azione ispettiva.

    Riguardo, invece, alle norme specificatamente attinenti all’istituto della diffida, a differenza della pregressa disciplina, è stato previsto il termine di 30 giorni – e non più un termine fissato dallo stesso ispettore -, entro il quale il trasgressore o l’eventuale obbligato in solido deve provvedere a regolarizzare le inosservanze che siano materialmente sanabili e dalle quali derivino sanzioni amministrative.

    Detto termine decorre dalla data di notificazione del verbale unico di accertamento – di cui al comma 4 dell’art. 13 così novellato - contenente la stessa diffida (art. 13, comma 2).

    Qualora nel termine di 30 giorni il trasgressore o l’eventuale obbligato in solido ottemperino alla diffida, gli stessi, entro 15 giorni dalla scadenza del predetto termine – ulteriore novità rispetto alla precedente formulazione dell’articolo 13 del D. Lgs. n. 124/2004 –, possono estinguere il procedimento sanzionatorio mediante il pagamento di una somma pari all’importo della sanzione nella misura del minimo previsto dalla legge ovvero nella misura pari ad un quarto di quella stabilita in misura fissa.

    Il pagamento dell’importo della suddetta somma estingue il procedimento sanzionatorio limitatamente alle inosservanze oggetto di diffida e comunque a condizione dell’effettiva ottemperanza alla diffida stessa (art. 13, comma 3).

    Nel caso in cui il trasgressore o l’obbligato in solido non fornisca prova al personale ispettivo dell’avvenuta regolarizzazione e del pagamento delle somme previste, il verbale unico di accertamento produce gli effetti della contestazione e notificazione degli addebiti accertati nei confronti del trasgressore e della persona obbligata in solido ai quali sia stato notificato (art. 13, comma 5).

    Il legislatore ha individuato il verbale unico di accertamento quale mezzo esclusivo con cui il personale ispettivo deve provvedere all’ammissione del trasgressore e dell’eventuale obbligato in solido alla procedura di regolarizzazione, nonché alla contestazione e notificazione delle violazioni amministrative di cui all’articolo 14 della L. n. 689/1981 (art. 13, comma 4).

    Anche per il verbale unico di accertamento e di notificazione, sempre allo scopo di garantire trasparenza dell’azione ispettiva e possibilità di contraddittorio al soggetto ispezionato, la novella normativa ne ha specificato nel dettaglio, nello stesso comma 4, il contenuto, dovendo esso indicare:
    • a) gli esiti dettagliati dell’accertamento, con indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati;
    • b) la diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili ai sensi del comma 2 dell’art. 13;
    • c) la possibilità di estinguere gli illeciti ottemperando alla diffida e provvedendo al pagamento della somma di cui al comma 3 dell’art. 13 ovvero pagando la medesima somma nei casi di illeciti già oggetto di regolarizzazione;
    • d) la possibilità di estinguere gli illeciti non diffidabili, ovvero quelli oggetto di diffida nei casi di al comma 5 dell’art. 13, attraverso il pagamento della sanzione in misura ridotta ai sensi dell’articolo 16 della L. n. 689/1981;
    • e) l’indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione.
  • I poteri attribuiti agli ispettori di vigilanza
    Secondo le disposizioni di cui agli artt. 6 e 13 del D. Lgs. n. 124/2004 (nella sua nuova formulazione ex lege n. 183/2010), i poteri attribuiti agli ispettori previdenziali vengono confermati e ampliati.

    Confermati, riguardo ai poteri di accesso ai locali, di esame delle scritture aziendali, di acquisizione delle dichiarazioni da datori e prestatori di lavoro (poteri questi già riconosciuti in capo agli ispettori Inps in base alle previgenti disposizioni normative); ampliati, in quanto viene loro attribuito ex novo il potere di diffida in materia di previdenza e assistenza sociale per le inadempienze da loro rilevate, nonché in materia di “lavoro nero” per effetto dell’articolo 4 della legge n. 183 sopra citata (v. infra paragrafo su “Lavoratori in nero”).

    La diffida riguarda comportamenti illeciti - dai quali derivino sanzioni amministrative -, che siano accertati nel corso di un'ispezione e che possono considerarsi sanabili.

    Al riguardo, si sottolinea che dopo l'entrata in vigore dell'art. 116, comma 12 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, che ha riformato il sistema sanzionatorio, anche amministrativo, gli illeciti amministrativi che possono formare oggetto di contestazione da parte dei funzionari di vigilanza dell'Istituto sono quelli riconducibili agli artt. 14 e 35, 7° comma della legge 24 novembre 1981, n.689 (v. allegato 3 della circolare n. 132/2004), nonché, a seguito dell’entrata in vigore della L. n. 183/2010, quello previsto in materia di “maxisanzione” sul “lavoro nero” ai sensi dell’art. 3 del D. L. n. 12/2002 così modificato.
  • Attività di prevenzione e promozione
    L'art. 8, al comma 5, del D. Lgs. n. 124/2004 attribuisce anche agli Enti previdenziali, secondo le rispettive competenze, la possibilità di svolgere attività di prevenzione e promozione su questioni di carattere generale, finalizzate al rispetto della normativa in materia lavoristica e previdenziale, con particolare riferimento a quelle di maggiore rilevanza sociale nonché alle novità legislative di maggior rilievo che investono il rapporto previdenziale- assicurativo.
  • Il diritto di interpello
    Il diritto di interpello (art. 9, D.Lgs. n. 124/2004, come modificato dal D.L. n. 262/2006, conv. in legge 24.11.2006, n. 286) consiste nella facoltà da parte di organismi associativi a rilevanza nazionale degli enti territoriali, enti pubblici nazionali, nonché organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale e consigli nazionali degli ordini professionali, di inoltrare alla Direzione generale per l'Attività Ispettiva del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, esclusivamente tramite posta elettronica, quesiti di ordine generale sull'applicazione delle normative di competenza del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
    Qualora i quesiti abbiano carattere previdenziale, sarà cura della Direzione medesima, al fine della predisposizione dei relativi chiarimenti, sentire al riguardo gli enti interessati.
    L'adesione agli indirizzi forniti a seguito di interpello esclude l'applicazione delle relative sanzioni penali, amministrative e civili.
  • Conciliazione monocratica (art. 11 del D.lgs. n. 124/2004)
    E' un istituto di esclusiva competenza delle Direzioni provinciali del lavoro.
    Si applica nelle ipotesi di richieste di intervento ispettivo alla Direzione provinciale del lavoro dalle quali emergono elementi per una soluzione conciliativa della controversia ovvero, nel caso in cui durante un accesso ispettivo emergono i predetti elementi e sia stato acquisito, da parte dell’ispettore del lavoro, il consenso delle parti interessate all’avvio della procedura conciliativa.

    Per la parte di interesse dell’Istituto, la norma prevede che sulle somme conciliate vengano versati i contributi che non possono essere inferiori a quelli calcolati sui minimali retributivi previsti per legge.

    Occorrerà, quindi, che, al fine della quantificazione della contribuzione e del conseguente accredito sulle posizioni individuali, le somme conciliate siano ripartite ad anno, come di consueto avviene per le regolarizzazioni di lungo periodo.

    Circa il momento di insorgenza dell'obbligo contributivo si ritiene che lo stesso coincida con il termine indicato nel verbale di accordo per il pagamento delle somme dovute al lavoratore. Conseguentemente, il versamento di quanto dovuto all'Istituto dovrà avvenire entro il sedicesimo giorno del mese successivo al predetto termine. (cfr. circolare Inps n. 132 del 23.04.2004)

    La conciliazione esplica i suoi effetti se i contributi sono effettivamente versati, in unica soluzione, o anche ratealmente, con la dimostrazione, secondo l'indirizzo ministeriale, del versamento della prima rata della dilazione.

    Il pagamento dei contributi previdenziali e assicurativi, riferiti alle somme concordate in sede conciliativa, in relazione al periodo lavorativo riconosciuto dalle parti, nonché il pagamento delle somme dovute al lavoratore estinguono il procedimento ispettivo richiesto dagli interessati ovvero quello in corso di svolgimento.

    Al fine di verificare l’avvenuto versamento dei contributi previdenziali e assicurativi, le direzioni provinciali del lavoro trasmettono agli enti previdenziali interessati la relativa documentazione.

    Da ultimo, l’articolo 38 della L. n. 183/2010 ha aggiunto il comma 3-bis all’articolo 11 del D. Lgs. n. 124/2004, prevedendo che, in caso di mancata ottemperanza da parte del datore di lavoro degli obblighi assunti con il verbale di accordo raggiunto a seguito della conciliazione monocratica, la parte interessata può ottenere, previa istanza, l’esecutività dell’accordo medesimo con decreto del giudice competente.
  • Ricorsi ai Comitati Regionali del Lavoro (circolare n. 8 del 27 gennaio 2006) I ricorsi avverso i verbali ispettivi aventi per oggetto la qualificazione e la sussistenza dei rapporti di lavoro sono stati attribuiti, ai sensi dell'art. 17 del D. Lgs. n. 124/2004, alla competenza del Comitato Regionale per i rapporti di lavoro, organo di nuova istituzione, composto dal Direttore della Direzione Regionale del Lavoro, che lo presiede, e dai Direttori Regionali dell'INPS e dell'INAIL.
    Il termine previsto per la presentazione del ricorso è di 30 giorni dalla contestazione/notifica del verbale di accertamento; in assenza di decisione entro i successivi 90 giorni, il ricorso si intende respinto.
    L'art. 17 del D. Lgs. n. 124/2004, nell'attribuire ai Comitati regionali costituiti presso le Direzioni Regionali del Lavoro la competenza a decidere i ricorsi nelle materie sopra citate, non ha eliminato la competenza degli organi decisionali dell'Inps, ma l'ha circoscritta alle ipotesi in cui la materia del contendere, pur riguardando la sussistenza e/o qualificazione dei rapporti di lavoro, sia oggetto di provvedimenti diversi dai verbali di accertamento ispettivo o comunque si tratti di contestazioni non rilevate in sede ispettiva.
    I Comitati Regionali dell'Istituto decideranno, pertanto, i ricorsi su provvedimenti che possono riguardare, a titolo esemplificativo , atti di natura amministrativa che prevedono uno specifico inquadramento della prestazione lavorativa ovvero l'accesso a prestazioni previdenziali, da adottarsi da parte dell'Istituto indipendentemente da qualunque accertamento ispettivo:
    a. disconoscimento di rapporti di lavoro subordinato (ad esempio rapporto di lavoro domestico o rapporto di lavoro tra coniugi o affini, ecc.);
    b. in materia di riscatti e costituzione della rendita vitalizia ex art. 13 della legge n. 1338/1962, quando il contenzioso verta non sulla prova del rapporto ma sulla natura subordinata o meno dell'attività lavorativa
    c. contestata qualificazione dei rapporti di lavoro che comportano l'iscrizione alla gestione separata di cui all'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (titolari di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, associati in partecipazione, ecc..).

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